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加快天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)于保障我國(guó)能源安全、推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式變革具有重大戰(zhàn)略意義，但我國(guó)在天然氣政府管理方面仍存在諸多問(wèn)題。荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)起步較早，發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，目前是世界上最為成熟的天然氣市場(chǎng)之一，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。因此，本報(bào)告以赴荷蘭實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，結(jié)合其天然氣產(chǎn)業(yè)的歷史、現(xiàn)狀以及政府管理的特點(diǎn)，系統(tǒng)總結(jié)了荷蘭經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示，主要包括：天然氣市場(chǎng)化改革應(yīng)以完善法律法規(guī)為前提，并建立政監(jiān)分離的政府管理體制；國(guó)有企業(yè)可以以多種形式在天然氣領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵是加強(qiáng)管理、提高效率；管網(wǎng)應(yīng)適當(dāng)超前發(fā)展，并推進(jìn)管網(wǎng)獨(dú)立和公開(kāi)準(zhǔn)入機(jī)制；完善準(zhǔn)入制度，推進(jìn)小型油氣田和難動(dòng)用儲(chǔ)量的勘探開(kāi)發(fā)。
加快天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)于保障我國(guó)能源安全、推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式變革具有重大戰(zhàn)略意義，但我國(guó)在天然氣政府管理方面仍存在諸多問(wèn)題。荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)起步較早，發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，目前是世界上最為成熟的天然氣市場(chǎng)之一，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。因此，本報(bào)告以赴荷蘭實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，結(jié)合其天然氣產(chǎn)業(yè)的歷史、現(xiàn)狀以及政府管理的特點(diǎn)，系統(tǒng)總結(jié)了荷蘭經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示，主要包括：天然氣市場(chǎng)化改革應(yīng)以完善法律法規(guī)為前提，并建立政監(jiān)分離的政府管理體制；國(guó)有企業(yè)可以以多種形式在天然氣領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵是加強(qiáng)管理、提高效率；管網(wǎng)應(yīng)適當(dāng)超前發(fā)展，并推進(jìn)管網(wǎng)獨(dú)立和公開(kāi)準(zhǔn)入機(jī)制；完善準(zhǔn)入制度，推進(jìn)小型油氣田和難動(dòng)用儲(chǔ)量的勘探開(kāi)發(fā)。
荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展已基本成熟，其在天然氣市場(chǎng)化改革、管理體制、政策等方面，都有很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)借鑒。
荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r
自1959年發(fā)現(xiàn)格羅寧根氣田以來(lái)，荷蘭即成為歐洲重要的天然氣生產(chǎn)和出口國(guó)家，海上開(kāi)采也早在上世紀(jì)70年代就已開(kāi)始。2012年，荷蘭天然氣產(chǎn)量超過(guò)850億立方米，累計(jì)生產(chǎn)天然氣3.4萬(wàn)億立方米，剩余可采資源量預(yù)計(jì)在1.09萬(wàn)億立方米左右。
天然氣在荷蘭一次能源消費(fèi)中地位突出，比重約為40%。近年來(lái)，荷蘭天然氣消費(fèi)量整體保持緩慢增長(zhǎng)，至2012年約為410億立方米(BP，2013年)。從具體消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)看，能源轉(zhuǎn)化部門約占1/3，商業(yè)和工業(yè)約占1/5，居民用氣約占22%。
荷蘭是歐盟最大的天然氣出口國(guó)。同時(shí)，由于荷蘭戰(zhàn)略性的地理位置以及發(fā)達(dá)的管網(wǎng)設(shè)施，使其成為歐洲重要的天然氣運(yùn)輸和貿(mào)易樞紐。
由于長(zhǎng)時(shí)間的勘探開(kāi)發(fā)以及資源的耗竭性，未來(lái)荷蘭國(guó)內(nèi)的天然氣產(chǎn)量將持續(xù)下降，而在以天然氣發(fā)電為主以及一定程度上工業(yè)用氣的帶動(dòng)下，天然氣消費(fèi)量在未來(lái)20年里仍將保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。根據(jù)荷蘭政府對(duì)于本國(guó)天然氣生產(chǎn)和消費(fèi)的預(yù)測(cè)，荷蘭將在2020年—2025年間由天然氣凈出口國(guó)向凈進(jìn)口國(guó)轉(zhuǎn)變。
荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)政府管理的特點(diǎn)
——擁有完善的法律體系和政監(jiān)分離的管理體制
荷蘭天然氣上游的法律主要是《礦業(yè)法》，中、下游主要是《天然氣法》及其修正案，其他方面還包括《競(jìng)爭(zhēng)法》(褚王濤，2006年)等?！兜V業(yè)法》是荷蘭礦業(yè)的基本法律，該法明確了礦產(chǎn)資源屬國(guó)家所有，從事勘探開(kāi)發(fā)必須取得許可證，該法也規(guī)定了天然氣勘探開(kāi)發(fā)的財(cái)稅制度和法律責(zé)任?！短烊粴夥ā肥琼憫?yīng)歐洲建立統(tǒng)一能源市場(chǎng)的需要而制定的，旨在增加天然氣供應(yīng)、進(jìn)出口和基礎(chǔ)設(shè)施使用的可能性、可靠性和可持續(xù)性，其2004年的修正案加強(qiáng)了消費(fèi)者的地位。而《競(jìng)爭(zhēng)法》則規(guī)定了上中下游的準(zhǔn)入規(guī)則和反壟斷措施，并對(duì)天然氣、電力等能源自然壟斷環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管方式作出了規(guī)定。
荷蘭在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期采取的是國(guó)有一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的模式，以保護(hù)國(guó)家的資源所有權(quán)，政府直接控制市場(chǎng)。隨著全球天然氣市場(chǎng)化改革的推進(jìn)以及新監(jiān)管理念的出現(xiàn)，荷蘭政府改變了原有對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的管理方式，直接控制的職能弱化，而維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的職能加強(qiáng)，在重點(diǎn)領(lǐng)域通過(guò)國(guó)有企業(yè)起到產(chǎn)業(yè)發(fā)展杠桿的作用，并對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管。為提高政策有效性和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，荷蘭選擇了政府的政策制定職能與行業(yè)監(jiān)管職能相分離的管理體制。其模式是：一、在上游環(huán)節(jié)，由經(jīng)濟(jì)事務(wù)部、社會(huì)事務(wù)和就業(yè)部、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部共同組建礦山監(jiān)督局(圖1)，負(fù)責(zé)監(jiān)管天然氣勘探開(kāi)發(fā)和運(yùn)輸?shù)慕】?、安全、?jié)能和環(huán)保。該機(jī)構(gòu)的職能是確?；A(chǔ)設(shè)施的正確使用、資源合理開(kāi)發(fā)利用和生產(chǎn)運(yùn)輸安全；二、在中下游環(huán)節(jié)，成立獨(dú)立的消費(fèi)者和市場(chǎng)管理局，主要負(fù)責(zé)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，重點(diǎn)監(jiān)管天然氣輸配管網(wǎng)的定價(jià)。
——國(guó)有企業(yè)在天然氣市場(chǎng)中參與度較高
雖然市場(chǎng)化的改革打破了國(guó)有一體化壟斷的局面，但被拆分的荷蘭國(guó)有天然氣企業(yè)卻以新的角色在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)表現(xiàn)活躍，如上游的EBN(100%國(guó)有)、中游的Gasunie(國(guó)有控股，占50%)和下游的GasTerra(國(guó)有控股，占50%)，其中尤以EBN的參與方式較為典型和特殊。
EBN是經(jīng)濟(jì)事務(wù)部100%擁有的國(guó)有企業(yè)，其通過(guò)旗下的資本企業(yè)(EBNB.V)投資荷蘭的油氣勘探和生產(chǎn)活動(dòng)。根據(jù)荷蘭相關(guān)法律的規(guī)定，不論是油氣上游的勘探開(kāi)發(fā)、中游的運(yùn)輸，還是下游的銷售，該企業(yè)都代表國(guó)家占40%的權(quán)益，與其他企業(yè)共同投資、共同受益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，EBN同時(shí)也是國(guó)家礦業(yè)發(fā)展、礦業(yè)政策制定的顧問(wèn)，在荷蘭擁有重要的影響地位。2012年，EBN參與了125個(gè)油氣生產(chǎn)項(xiàng)目、48個(gè)勘探項(xiàng)目、4個(gè)天然氣儲(chǔ)存項(xiàng)目，共生產(chǎn)了300億立方米天然氣和190萬(wàn)桶原油。
EBN對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)的參與方式既保障了荷蘭政府對(duì)資源的所有和收益，也分擔(dān)了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還建立了政府和企業(yè)溝通的橋梁和平臺(tái)。
——響應(yīng)歐洲能源市場(chǎng)化的要求，推進(jìn)管網(wǎng)的獨(dú)立和公開(kāi)準(zhǔn)入
自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，歐盟致力于推動(dòng)統(tǒng)一能源市場(chǎng)建設(shè)，對(duì)各成員國(guó)陸續(xù)提出了一系列天然氣管理體制和政策的指令，其中有三項(xiàng)最為重要。
1998年，歐盟動(dòng)員令發(fā)布，要求各成員國(guó)在輸配氣和存儲(chǔ)領(lǐng)域必須承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的義務(wù)，并在指令生效起的兩年內(nèi)完成本國(guó)法律、法規(guī)的修訂。2003年，新的天然氣指令進(jìn)一步要求各成員國(guó)按照統(tǒng)一市場(chǎng)的規(guī)定調(diào)整各自相關(guān)法令，在2004年7月之前向非居民用戶開(kāi)放天然氣市場(chǎng)；天然氣企業(yè)完成輸配氣、存儲(chǔ)與銷售業(yè)務(wù)的法律分離，于2007年7月之前全面開(kāi)放天然氣市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)任何消費(fèi)者可自由選擇供氣商的目標(biāo)。2008年的指令則為應(yīng)對(duì)能源安全和氣候變化挑戰(zhàn)，提出了“3個(gè)20%”的發(fā)展目標(biāo)。
為此，荷蘭天然氣政策改革的重點(diǎn)之一就是推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化進(jìn)程，主要包括：
1.管網(wǎng)獨(dú)立政策。由于天然氣運(yùn)輸?shù)闹鞲晒芫W(wǎng)和地方配氣管網(wǎng)具有極強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性，該技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了輸配環(huán)節(jié)較為適合壟斷經(jīng)營(yíng)，并需要政府監(jiān)管，而其它環(huán)節(jié)則具有較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，可以較快放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入。在荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中，政府很快意識(shí)到管網(wǎng)獨(dú)立和公開(kāi)準(zhǔn)入是促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵因素，于是將Gasunie管網(wǎng)公司和地區(qū)配氣公司獨(dú)立出來(lái)，并由消費(fèi)者和競(jìng)爭(zhēng)管理局對(duì)其定價(jià)進(jìn)行基于績(jī)效的監(jiān)管。
2.公開(kāi)準(zhǔn)入機(jī)制。荷蘭在管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)引入公開(kāi)準(zhǔn)入機(jī)制，即：允許任何企業(yè)和個(gè)人利用管網(wǎng)公司的運(yùn)輸能力和相關(guān)服務(wù)依照公平合理的價(jià)格輸送天然氣。該機(jī)制的實(shí)施避免了交叉補(bǔ)貼的歧視性競(jìng)爭(zhēng)，為實(shí)現(xiàn)天然氣用戶對(duì)供氣商的自由選擇奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
3.基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要求?；ヂ?lián)互通的管網(wǎng)和富余的管輸能力是實(shí)施公開(kāi)準(zhǔn)入機(jī)制的前提條件。足夠的儲(chǔ)存能力和液化天然氣接受能力也是供應(yīng)安全的保證。因此，荷蘭政府規(guī)定管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商和其他基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)商負(fù)有建設(shè)能夠滿足最大預(yù)期需求服務(wù)能力的法律責(zé)任。
4.分階段實(shí)現(xiàn)用戶的自由選擇。建立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的最終目標(biāo)是允許所有的天然氣用戶都有權(quán)利自主選擇供氣商。同其它發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，荷蘭放開(kāi)對(duì)天然氣用戶選擇權(quán)的限制也是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，根據(jù)年消費(fèi)量，首先從大用戶開(kāi)始，包括燃?xì)怆姀S、大型工業(yè)用戶等，然后逐步降低年消費(fèi)量的規(guī)模要求，最終實(shí)現(xiàn)全部用戶的自由選擇。
——采取“小區(qū)塊政策”鼓勵(lì)邊緣和難動(dòng)用儲(chǔ)量的勘探開(kāi)發(fā)
為鼓勵(lì)小區(qū)塊和海上區(qū)塊的油氣勘探開(kāi)發(fā)，以延長(zhǎng)格羅寧根氣田的壽命，應(yīng)對(duì)石油危機(jī)，荷蘭政府1973年制定了“小區(qū)塊政策”，該政策也隨著油氣供需形勢(shì)的變化逐步調(diào)整完善，核心是保障荷蘭的天然氣供應(yīng)安全。在實(shí)施初期，政府規(guī)定：針對(duì)小油氣田產(chǎn)量不穩(wěn)定的特點(diǎn)，格羅寧根氣田要根據(jù)小油氣田的生產(chǎn)量實(shí)行彈性生產(chǎn)，以維護(hù)小油氣田的利益；管網(wǎng)公司Gasunie也要給予其入網(wǎng)的優(yōu)先權(quán)，保證生產(chǎn)者可以不用等待就能夠隨時(shí)賣出天然氣；對(duì)開(kāi)發(fā)成本較低的格羅寧根氣田則征收專門的稅收。這些措施都有效地帶動(dòng)了小油氣田的勘探開(kāi)發(fā)。
此外，上世紀(jì)80、90年代，荷蘭政府又相繼調(diào)整了海上區(qū)塊的財(cái)稅優(yōu)惠政策，同時(shí)以TTF價(jià)格為標(biāo)桿，規(guī)定所有小油氣田生產(chǎn)的天然氣可以由GasTerra公司收購(gòu)。
通過(guò)該政策的實(shí)施，荷蘭小油氣田的天然氣產(chǎn)量大幅增加,自上世紀(jì)90年代以來(lái)，其甚至一度超過(guò)了格羅寧根氣田的產(chǎn)氣量。
荷蘭經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示
——天然氣市場(chǎng)化改革應(yīng)以完善法律法規(guī)為前提，并建立政監(jiān)分離的政府管理體制
荷蘭之所以能夠成功推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化改革和有效實(shí)施相關(guān)政策，主要是在一個(gè)較成熟的法治環(huán)境中通過(guò)專門立法為改革建立了法律基礎(chǔ)。目前我國(guó)除了總體法治環(huán)境有待改善外，天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展還面臨立法不健全、層級(jí)較低并且有很多空白，某些法律法規(guī)規(guī)定已經(jīng)過(guò)時(shí)及存在相互抵觸條款等問(wèn)題。
未來(lái)我國(guó)天然氣立法宗旨，應(yīng)以資源的國(guó)家所有權(quán)為基石，以維護(hù)國(guó)家能源安全為核心，以政府有效監(jiān)管下的市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)資源配置為原則，同時(shí)必須注重兼顧環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和人民生命安全及財(cái)產(chǎn)保護(hù)。應(yīng)盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》，制定《能源法》、《石油天然氣法》等法律和《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等部門規(guī)章，并根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等制定油氣產(chǎn)業(yè)具體的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理辦法等，盡快完善我國(guó)油氣監(jiān)管的法律法規(guī)體系。
荷蘭經(jīng)驗(yàn)也顯示，高級(jí)別、政監(jiān)分離的獨(dú)立監(jiān)管模式對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為理想，這既避免政治對(duì)于日常監(jiān)管職能和執(zhí)行活動(dòng)的不恰當(dāng)干預(yù)，又可確保監(jiān)管由高水平、專業(yè)化的專家來(lái)實(shí)施，以保證穩(wěn)定和可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境。
目前我國(guó)涉及天然氣產(chǎn)業(yè)的管理部門多達(dá)十個(gè)以上，條塊分割嚴(yán)重，在實(shí)際管理中天然氣的特殊性又沒(méi)能得到體現(xiàn)。應(yīng)考慮組建高級(jí)別、統(tǒng)一、高效的油氣管理機(jī)構(gòu)，使分散在各部門的油氣管理職能相對(duì)集中，同時(shí)新的油氣管理機(jī)構(gòu)必須清晰界定政府和市場(chǎng)的邊界，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。此外，還應(yīng)按照政監(jiān)分離的原則，組建專業(yè)化、獨(dú)立的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)政策的實(shí)施。
——國(guó)有企業(yè)可以在天然氣領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵是加強(qiáng)管理、提高效率
改革前的荷蘭呈現(xiàn)國(guó)有油氣企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，這一點(diǎn)與我國(guó)非常相像。雖然按照歐盟建立統(tǒng)一能源市場(chǎng)的要求推進(jìn)改革，但荷蘭卻因路徑依賴，選擇了一套獨(dú)特的發(fā)展模式，即在產(chǎn)業(yè)的上中下游都保留了若干重量級(jí)的國(guó)有控股企業(yè)，并且通過(guò)EBN這一特殊的完全國(guó)有公司廣泛介入天然氣市場(chǎng)的運(yùn)作以保障天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，取得了良好的成效。
荷蘭的經(jīng)驗(yàn)表明，只要保證政府科學(xué)監(jiān)管、企業(yè)管理規(guī)范和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，油氣領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)并不必然就意味著壟斷和低效率，不但可以不斷改善經(jīng)營(yíng)績(jī)效，而且還可有效帶動(dòng)社會(huì)資本的進(jìn)入。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展背景，天然氣資源的戰(zhàn)略地位，以及天然氣勘探開(kāi)發(fā)、管輸?shù)母唢L(fēng)險(xiǎn)、投資回報(bào)期長(zhǎng)的特點(diǎn)，都決定了為保證天然氣供應(yīng)安全，目前由國(guó)有企業(yè)主要參與和投資是必不可少的。同時(shí)，對(duì)于有自然壟斷性質(zhì)的管網(wǎng)環(huán)節(jié)，無(wú)論是設(shè)立獨(dú)立的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，還是在保持原有產(chǎn)權(quán)歸屬情況下獨(dú)立核算，都應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，確保公開(kāi)接入，促進(jìn)其它環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)。
同時(shí)，要全面深化國(guó)有油氣企業(yè)改革，將其打造成為合格的市場(chǎng)主體，主要包括：全面完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與所有者資產(chǎn)管理職能分開(kāi)、政府的國(guó)有資產(chǎn)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能分開(kāi)，從而實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)；建立高效運(yùn)營(yíng)機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，促使國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人真正按照市場(chǎng)機(jī)制來(lái)管理、運(yùn)營(yíng)國(guó)有企業(yè)，提高資源配置效率。
——管網(wǎng)應(yīng)適度超前發(fā)展，并推進(jìn)管網(wǎng)獨(dú)立和公開(kāi)準(zhǔn)入機(jī)制
荷蘭通過(guò)一系列法令實(shí)現(xiàn)了天然氣輸配管網(wǎng)的獨(dú)立和公開(kāi)準(zhǔn)入以及解除管網(wǎng)公司運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)的捆綁，從而在很大程度上達(dá)到了剝離自然壟斷環(huán)節(jié)的初衷，為監(jiān)管創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境，減小了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與管網(wǎng)公司信息不對(duì)稱的程度。生產(chǎn)和輸配的有效分離以及輸配的公開(kāi)準(zhǔn)入改革極大激發(fā)了市場(chǎng)的活力，保障了公平有效的競(jìng)爭(zhēng)。
此外，荷蘭是在天然氣產(chǎn)業(yè)已經(jīng)快速發(fā)展幾十年的基礎(chǔ)上推動(dòng)的改革，良好的基礎(chǔ)設(shè)施使各項(xiàng)改革措施較易開(kāi)展，效果也非常明顯。而目前由于我國(guó)管網(wǎng)建設(shè)薄弱、欠賬較多，還不能完全適應(yīng)天然氣市場(chǎng)化運(yùn)作的要求。因此，我國(guó)的主要矛盾是如何解決發(fā)展問(wèn)題，管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)適當(dāng)超前發(fā)展，并保障投資回報(bào)，以確保其長(zhǎng)期的正常、健康發(fā)展；近中期可以用適當(dāng)?shù)姆绞綄⑻烊粴夤芫W(wǎng)與其他環(huán)節(jié)進(jìn)行管理和財(cái)務(wù)核算的有效分離，以防止入網(wǎng)歧視和交叉補(bǔ)貼；對(duì)多元投資主體的城市配氣管網(wǎng)，要加強(qiáng)接入條款、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格等方面的監(jiān)管。
——完善準(zhǔn)入制度，推進(jìn)小型油氣田和難動(dòng)用儲(chǔ)量的勘探開(kāi)發(fā)
“小區(qū)塊”政策的實(shí)施有效保障了荷蘭天然氣的供應(yīng)安全，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒其經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的實(shí)際情況，鼓勵(lì)小型油氣區(qū)塊和難動(dòng)用儲(chǔ)量的勘探開(kāi)發(fā)。
1.逐步取消油氣礦業(yè)權(quán)主體的行政性限制，代之以科學(xué)的資質(zhì)管理，讓具備準(zhǔn)入條件的市場(chǎng)主體進(jìn)入油氣上游領(lǐng)域。應(yīng)盡快對(duì)依托中國(guó)石油、中國(guó)石化和延長(zhǎng)油礦的近百家小石油企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，允許獲得準(zhǔn)入條件的企業(yè)勘探開(kāi)發(fā)國(guó)家指定的中小含油氣盆地，其礦業(yè)權(quán)可通過(guò)市場(chǎng)竟價(jià)有償取得。應(yīng)研究制定民營(yíng)資本、中央和地方國(guó)有資本等以獨(dú)資、參股、合作、提供專業(yè)服務(wù)等方式參與投資勘探開(kāi)發(fā)油氣資源的具體辦法(郭焦鋒、李維明，2013年)。
2.強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制，對(duì)擁有礦業(yè)權(quán)但在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不到投入或產(chǎn)出要求的，要強(qiáng)制退出。
3.加強(qiáng)油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理，防止過(guò)度炒作礦業(yè)權(quán)，應(yīng)制定必要的規(guī)章和流程，如應(yīng)滿足一定期限和達(dá)到一定投資量后才能流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)有形、無(wú)形市場(chǎng)交易載體的監(jiān)管，規(guī)范交易秩序。
4.探索建立區(qū)分礦業(yè)權(quán)制度，并對(duì)縱向相鄰關(guān)系進(jìn)行全面規(guī)定，包括增加地役權(quán)制度以及相鄰提供便利制度和相鄰安全防險(xiǎn)制度。
(作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)氣體清潔能源發(fā)展前景與政策展望”課題組)
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